在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之前，南京民國(guó)政府一方面出于國(guó)防安全考慮對(duì)國(guó)際航線的開辟還是比較謹(jǐn)慎的，另一方面也試圖利用外國(guó)的資本和技術(shù)發(fā)展本國(guó)的航空運(yùn)輸業(yè)，因而在向外國(guó)開放投資航空公司的態(tài)度上又是比較積極的。南京政府成立后，國(guó)外飛機(jī)入境逐漸增加，目的各不相同。交通部等機(jī)構(gòu)認(rèn)為外國(guó)飛機(jī)進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)主權(quán)影響很大。為了彰顯國(guó)家對(duì)空域的主權(quán)，應(yīng)擬訂相關(guān)條例。“以保主權(quán)，而于限制。一面準(zhǔn)備加人國(guó)際航空公約及統(tǒng)一國(guó)際航空運(yùn)輸條例公約，期于國(guó)際航空，獲得平等地位”是當(dāng)時(shí)國(guó)際航空運(yùn)輸政策的基調(diào)。

1928年8月，南京政府軍事委員會(huì)制定了臨時(shí)特許外國(guó)飛機(jī)飛行國(guó)境暫行辦法，一共九條。這個(gè)暫行辦法從名稱上就可以看出，不是一個(gè)針對(duì)定期國(guó)際航班的規(guī)定，而是針對(duì)非定期性質(zhì)的外國(guó)飛機(jī)來華。

就在這個(gè)規(guī)定制定后的10月10日，日本航空輸送株式會(huì)社成立，日本成立這個(gè)航空輸送株式會(huì)社的根本目的在于開辟其國(guó)內(nèi)連接中國(guó)大陸的跨海航線。1929年4月1日日本航空輸送株式會(huì)社開辟東京（經(jīng)過朝鮮）至大連航線。另兩條大頤至上海（實(shí)際牽涉航段為福岡一上海）、臺(tái)北一福州的航線歷經(jīng)三個(gè)時(shí)期的談判，出于國(guó)防安全考慮，中方堅(jiān)持不放寬外國(guó)飛機(jī)航線人境的原則，到中日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前始終未能如日方所愿達(dá)成通航目的。

為了改變當(dāng)時(shí)交通部、鐵道部多頭管理航空事務(wù)的混亂，1929年南京政府成立了一個(gè)跨部門的航空籌備委員會(huì)，航空籌備委員會(huì)提議由軍政部和交通部共同負(fù)責(zé)國(guó)際航空條約訂立和飛機(jī)過境的處理。這是南京政府第一次明確對(duì)處理國(guó)際航空運(yùn)輸事務(wù)授權(quán)。1935年1月19日，經(jīng)過修訂后的管理外國(guó)飛機(jī)入境的條例《臨時(shí)特許外國(guó)飛機(jī)飛航國(guó)境暫行辦法》，由行政院發(fā)布。

由行政院發(fā)布這個(gè)條例，提并了這個(gè)辦法的權(quán)威性。暫行辦法明確規(guī)定外國(guó)航空器飛越過境或者進(jìn)人國(guó)境停留，均高要該航空器所屬國(guó)的公使館提前一個(gè)月向外交部提出申請(qǐng)。南京國(guó)民政府很早就認(rèn)識(shí)到航空運(yùn)輸在一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用1929年3月18日，中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)通過《確定訓(xùn)政時(shí)期黨政府人民行使政權(quán)治權(quán)之分際及方略案》，其中的《訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民政府施政綱領(lǐng)》規(guī)定要設(shè)立國(guó)際航空站和開拓空中航線。

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